Declaración de Inconstitucionalidad por otro poder del Estado: ¿Un peligroso juego de palabras?

El Poder Ejecutivo vetó totalmente al proyecto de ley que incluía los montos destinados a los gastos sociales de las Entidades Binacionales (Itaipú y Yacyretá) al Presupuesto General de la Nación por considerar a dicho proyecto de ley inconstitucional.

Considerar “inconstitucional” un proyecto de ley que versa sobre los gastos sociales de las Entidades Binacionales con el fin de trasladarlos al Presupuesto General de la Nación (PGN) por supuesta violación del art. 137 de la Constitución, puede tratarse de un peligroso juego de palabras, por los siguientes motivos:

1. En primer lugar, es importante resaltar que el PGN es un instrumento jurídico de derecho público de rango constitucional. La jerarquía constitucional del PGN no es una novedad de la Constitución de 1992 (que lo contempla en el art. 216); ya estaba previsto en la Constitución de 1967 (art. 163) y en la Constitución de 1940 (referencias en los arts. 10, 65 y 76).
2. En consecuencia, no es que el PGN surge de una ley ordinaria dictada por el Poder Legislativo. No. El PGN surge de lo dispuesto expresamente en el art. 216 de la Constitución de 1992 y afines.
3. Por lo tanto, el PGN per se, no es una “ley ordinaria”, sino que es un instrumento de derecho público previsto por la Constitución. Además, tiene prioridad absoluta de tratamiento, a diferencia de otras leyes “ordinarias”.
4. El art. 137 de la Constitución se titula “De la supremacía de la Constitución”. Dicho art. reza que la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico de Paraguay es el siguiente:
   1. Constitución
   2. Tratados Internacionales aprobados y ratificados
   3. Leyes dictadas por el Congreso
   4. Disposiciones jurídicas de inferior jerarquía (como las Resoluciones Ministeriales, las Ordenanzas Municipales, las Sentencias del Poder Judicial y los Contratos legítimos convenidos por los particulares)
5. Entonces, se deduce que la Constitución está en la cúspide de todo el ordenamiento jurídico. Es el texto normativo más importante y en todas circunstancias preponderante, del Paraguay.
6. El PGN es una disposición de la Constitución, no es una disposición de una ley inferior.Es decir, un proyecto de ley que busca trasladar los gastos sociales de una Entidad Binacional al PGN no puede ser inconstitucional en el sentido que no puede violar lo dispuesto por el art. 137 de la Constitución (jerarquía normativa)
7. El decreto 4362/2020 del 20 de noviembre de 2020 del Poder Ejecutivo cita a un Acuerdo y Sentencia (el Acuerdo y Sentencia N° 280 del 01/06/2011) de la Corte Suprema de Justicia que dice:

Examinada la normativa cuestionada, apreciamos que la misma contiene disposiciones que van contra el texto de los Tratados Itaipú y Yacyretá […] Podemos concluir conforme a los expuesto y sin temor a equívocos, que la ley N° 1161/1997 es violatoria del artículo 137 de la Constitución […]. La supremacía de la Constitución es un principio del Derecho Constitucional que postula, originalmente, ubicar a la Constitución de un Estado, jerárquicamente por encima de todas las demás normas jurídicas, internas y externas, que puedan llegar a regir sobre ese Estado […]. El principio consagrado en el artículo 137 de nuestra Carta Magna, no solo se refiere a la supremacía de la Constitución, por encima de cualquier otro instrumento normativo, sino también el orden jerárquico de prelación de las normas que forman parte de nuestro ordenamiento jurídico […]. En los términos del Tratado, que engendró el nacimiento de la entidad binacional, las partes se aseguran recíprocamente, la posición jurídica de equivalencia, esto es, ninguna de ellas disfruta una posición de ventaja con relación a la otra.

8.  Sin embargo, olvida el decreto 4362/2020 que parte de su argumento fue la transcripción de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia:

La supremacía de la Constitución es un principio del Derecho Constitucional que postula, originalmente, ubicar a la Constitución de un Estado, jerárquicamente por encima de todas las demás normas jurídicas, internas y externas, que puedan llegar a regir sobre ese Estado

9.  La propia Corte Suprema de Justicia declaró en el Acuerdo y Sentencia N° 280 del 01/06/2011 (citado por el mismísimo decreto 4362/2020) que la Constitución se encuentra por encima de todas las demás normas jurídicas, externas o internas, de Paraguay.

10.  Por consiguiente, todo Tratado Internacional aprobado y ratificado cede ante la contundencia del art. 137 de la Constitución de 1992; es decir, se supedita ante las disposiciones del texto constitucional.

11.  Claramente, el PGN, contemplado expresamente a lo largo de la Constitución de 1992 y específicamente en su art. 216, es un mandato de la Constitución. Por ende, cualquier Tratado, Acuerdo o Protocolo Internacional aprobado y ratificado debe ceder ante la supremacía jerárquica de las disposiciones de la Constitución de 1992, como lo es el PGN.

12.  Así las cosas, resulta un extraño juego de palabras argumentar que una ley que decide incorporar los montos destinados a gastos sociales de parte de Entidades Binacionales al PGN sean “inconstitucional” porque contraviene disposiciones de un Tratado Internacional, violando la jerarquía normativa impuesta por el art. 137 de la Constitución (una ley ordinaria no puede primar sobre un Tratado Internacional aprobado y ratificado); cuando en verdad, dicho proyecto de ley prevé la incorporación de los montos destinados a gastos sociales a un instrumento jurídico de rango constitucional, y previsto específicamente por la Constitución de 1992: el Presupuesto General de la Nación.

13. En otras palabras: La Constitución de 1992 está por encima de los Tratados de Itaipú y de Yacyretá. Esto no es la opinión de un jurista en particular; ni necesita ser una opinión compartida o no por el gremio de abogados, ni compartida por la Corte Suprema de Justicia. La supremacía de la Constitución sobre cualquier otra norma jurídica del Paraguay es un hecho objetivo; es la pura esencia del art. 137 de la Constitución de 1992.

14. Y como el PGN es un mandato constitucional ordenado por la Constitución de 1992 la cual lo contempla en varios parajes, el PGN en tanto que instrumento jurídico de rango constitucional y de orden público supremo, se encuentra por encima de cualquier otra norma jurídica del Paraguay; pues la Constitución per se, se encuentra por encima de cualquier norma jurídica del Paraguay; y el PGN forma parte indisoluble de dicha Constitución.

15. Es cierto: según la “pirámide de Kelsen” una ley ordinaria no puede regir por encima de un Tratado Internacional. Pero más cierto es que la Constitución de 1992 prima sobre cualquier otra norma jurídica.

16. El proyecto de ley en cuestión no vulnera ni contraviene a las disposiciones constitucionales que instituyen al PGN; dicho de otra manera, el proyecto de ley en cuestión no vulnera al PGN previsto en la Constitución. Dado que (orgánicamente) el proyecto de ley no viola al PGN según lo creó la Constitución, lo que está en tela de juicio es la coherencia del proyecto de ley en cuestión frente a los Tratados de Itaipú y Yacyretá, considerando la prelación normativa instaurada por el art. 137 de la Constitución.

17. Pero este no es el problema. Una ley sancionada por el Poder Legislativo puede ser vetada por el Poder Ejecutivo, sea ésta inconstitucional o no. El verdadero problema radica en la superposición de atribuciones constitucionales. Un problema tan subliminal, que no se lo identifica a primera vista.

18. En segundo lugar, y continuando con el párrafo anterior, la declaración de inconstitucionalidad es una atribución exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Así lo disponenlos arts. 132, 259 y 260 de la Constitución. El Poder Ejecutivo no puede arrogarse facultades exclusivas de otro Poder del Estado, ni siquiera para argumentar un veto presidencial. Eso constituiría un quebrantamiento del equilibro de poderes consagrado en el art. 3 de la Constitución.

19. El decreto 4362/2020 del 20 de noviembre de 2020 no deja lugar a dudas: el Poder Ejecutivo no expresó preocupaciones de que el proyecto de ley en cuestión podría ser inconstitucional o podría violar a la Constitución; por el contrario, dicho decreto 4362/2020 utilizó un lenguaje muy claro y directo:

[…] 4) que de todo lo expuesto, el citado proyecto se torna inconstitucional

20. En tercer lugar, no tiene mucho sentido que el Poder Ejecutivo rechace a una ley recientemente sancionada por el Poder Legislativo por considerar “inconstitucional” que los montos dinerarios que las Binacionales destinan a los gastos sociales pasen a formar parte del PGN mientras que es la misma Cámara de Senadores (que forma parte del Poder Legislativo) la que, en virtud del art. 224 de la Constitución, tiene la atribución exclusiva de prestar acuerdo para la designación de los directores paraguayos de los entes binacionales.

21. En otras palabras, la Cámara de Senadores (una de las Cámaras del Poder Legislativo) posee la atribución exclusiva de prestar acuerdo para la designación del director del lado paraguayo de una Entidad Binacional, que es la máxima autoridad de la Entidad Binacional que se tratase, junto con su par extranjero; pero, aquella no puede aprobar una ley que incorpora solamente una parte de todo el monto dinerario que mueve anualmente la Entidad Binacional que se tratase (a cargo de un director del lado paraguayo como un director del lado extranjero) al PGN para así dotarle de transparencia y publicidad y poder destinarlos a áreas acuciantes y de orden público, como Salud y Educación, so pena de que si dicho proyecto de ley pasa a la otra cámara del Poder Legislativo (Diputados) y es sancionado como ley, dicha ley será inconstitucional. Se puede lo uno (prestar acuerdo para la designación de la máxima autoridad de la Binacional por parte del Paraguay), pero no se puede lo otro (regular por ley una parte de los recursos dinerarios de las Binacionales, que, de todas maneras, entran bajo el control y el escrutinio de la máxima autoridad designada gracias al acuerdo de la Cámara de Senadores). Irónico, ¿no?

22. Resulta sarcástico como el Estado Paraguayo exige de los medios de prensa, de los gremios profesionales y de cualquier habitante del Paraguayque genere o difunda información, de que sea presumida la inocencia de toda persona que es motivo de opinión u objeción (inclusive cuando sus antecedentes sean claros y no dejen lugar a dudas) pues solamente el Poder Judicial puede determinar la culpabilidad penal o civil de una persona, previo proceso de juzgamiento en respeto de los derechos procesales del art. 17 de la Constitución; pero el propio Poder Ejecutivo no tiene problemas en arrogarse una atribución exclusiva del Poder Judicial y determinar unilateralmente qué es inconstitucional (sin juicio previo que permita un amplio y abierto debate sobre la cuestión).

23. En otras palabras, los medios de prensa, la comunicación en las redes sociales y un largo etcétera deben escribir cosas como “el supuesto autor intelectual” o “el supuesto hecho” y toda clase de conjeturas que apunten a que el hecho objetivo que es fuente de discusión o análisis, todavía tiene que ser finalmente debatido y determinado por la Justicia; sin hacer declaraciones determinantes que presuman tajantemente la culpabilidad de alguna persona, pues el Poder Judicial es el único encargado de determinar la culpabilidad material de una persona. Sin embargo, el Poder Ejecutivo ha presumido tajantemente que el proyecto de ley es inconstitucional, sin limitarse a sembrar incertidumbre al respecto (como debería ser).

24. Se debe recordar que el art. 28 de la Constitución establece que:

Toda persona afectada por la difusión de una información falsa, distorsionada o ambigua tiene derecho a exigir su rectificación o su aclaración por el mismo medio y en las mismas condiciones que haya sido divulgada, sin perjuicio de los demás derechos compensatorios.

25. En cuarto y último lugar, existen varios motivos por el que el Poder Ejecutivo pudo argumentar su veto a dicho proyecto de ley. Pero se reitera que, la declaración de inconstitucionalidad es una garantía que provee la Constitución de 1992 a todos los habitantes de la República del Paraguay, cuyo estudio, conocimiento y declaración corresponde únicamente a la Corte Suprema de Justicia del Poder Judicial, a nadie más.

Breve comentario jurídico

La presunción de inocencia está consagrada en el art. 17 inc. a) de la CN. En igual sentido, así como lo enseña Villagra Maffiodo, el acto administrativo ostenta una presunción de regularidad, así como el derecho civil paraguayo contiene una serie de presunciones positivas a favor de ciertos hechos o actos jurídicos. La constitucionalidad no es la excepción. Una norma o ley se presume constitucional hasta que el Poder Judicial determine lo contrario.

Goza de la presunción de constitucionalidad y de la presunción de legitimidad.

El Constitucionalista y abogado en DDHH Jorge Amaya dice sobre la presunción de legitimidad de las normas del Estado que:

Todas las normas del Estado son, desde su origen y nacimiento, legítimas, por la sencilla razón de que cada acto normativo es dictado por los poderes del Estado, siguiendo para el efecto el mecanismo previsto en la propia Constitución nacional.

Pues el mecanismo previsto en la Constitución Nacional de 1992 para declarar de inconstitucionalidad una ley [u otra norma jurídica] o las resoluciones judiciales es que este deber corresponde de manera exclusiva a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Y respecto al principio de presunción de constitucionalidad de las normas, Amaya sostiene:

Quien cuestiona la inconstitucionalidad de la norma debe argumentar en torno a dos aspectos: los fines públicos de la ley, que deben conectarse con los propósitos más generales que justifican el dictado de normas del poder de policía, y los medios elegidos por el legislador para alcanzar el fin o los fines perseguidos, que deben ser adecuados a las necesidades y fines públicos que los justifican, de manera que no aparezcan infundados o arbitrarios.

Esto no pareció ocurrir en la ocasión del decreto 4362 del 20 de noviembre de 2020.

Es más, no hizo falta impugnar la inconstitucionalidad de la ley; la ley sancionada, fue vetada por el Ejecutivo sin los elementos necesarios para una impugnación de inconstitucionalidad. Y fue vetada, por tratarse de un proyecto inconstitucional (no presuntamente inconstitucional ni con probabilidades de ser inconstitucional).

En suma, la superposición de Poderes en el Estado Paraguayo podría ser algo peligroso, independientemente si una norma es o no es inconstitucional.