Delegación de poder a Seprelad

El Congreso creó la Secretaria de Prevención de Lavado de Dinero o Bienes (Seprelad) para regular las obligaciones, actuaciones y procedimientos para prevenir e impedir la utilización del sistema financiero y de otros sectores de la actividad económica para la realización de actos destinado a la legitimación de bienes ilícitos y financiación del terrorismo.

El Artículo 13 de la Ley 1015 y modificaciones enumera los sectores de la economía sujetas a las obligaciones, actuaciones y procedimientos de control. La Ley 6797/21 establece que la enumeración no es taxativa, debiendo responder a los estándares y criterios reconocidos en la materia.

El Congreso ¿ha delegado en la Seprelad la atribución de incluir a los clubes de fútbol, tabacaleras y otros sectores de la economía entre los sujetos obligados del Artículo 3 en ejercicio de su autoridad de aplicación de la Ley?

Legislación Anti lavado: 1ra Década

La Ley 1015 para la prevención de actos destinados a la legitimación de bienes provenientes de actividades ilícitas y financiación del terrorismo sancionada en 1996 estableció en el Articulo 13 de su Capítulo III “Disposiciones Administrativas”, una enumeración de “entidades” sujetas a las obligaciones de identificación del cliente, registro de operaciones, y reporte de operaciones sospechosos, a lo que se denomina medidas de “debida diligencia”.

El listado se iniciaba con bancos, financieras, compañías de seguro, casas cambios, y similares. El inciso n) del Artículo 13 terminaba la enumeración con la siguiente disposición respecto de las entidades susceptibles de calificar como “sujeto obligado”: “cualquier otra [persona] física o jurídica que se dedique de manera habitual a la intermediación financiera, al comercio de joyas, piedras y metales preciosos; objetos de arte, antigüedades, o a la inversión filatélica o numismática”.

El canon de interpretación relevante a listados abiertos como el contenido en el Artículo 13 de la Ley 1015 en su versión del año 1996 es “ejusdem generis”. Esto es, un listado de cosas especificas seguido de una clausula o lenguaje general se entiende que abarca otras cosas especificas no establecidas expresamente en la enumeración, pero afines al genero que resulta de apreciar la enumeración.

Ejusdem generis consiste en una regla de interpretación legal en la que las palabras generales que siguen a una enumeración de particulares habrán de tener su generalidad limitada con referencia a la precedente enumeración de particulares” (1888); “El canon ejusdem generis asevera que una frase general al final de un listado está limitado al mismo tipo de cosas (categoría general) que el encontrado en el listado específico” (2007).

La legislación 1996 anti lavado contiene un listado del tipo “numero apertus” o lista abierta, limitado a “entidades” que se dedican de manera habitual a la intermediación financiera o al comercio de joyas y otros objetos de valor, que abre la lista a otras inclusiones pero observando un ejusdem generis que limita el proceso de inclusión de otras “entidades”. (El numero apertus o numero abierto es una locución latina que designa a todo sistema que, por lo enumerativo, permite salirse de él, en oposición al sistema de numerus clausus o numero cerrado; Lucio Gernaert Wilmar, Abeledo Perrot).

Legislación Anti lavado: 2da Década

La Ley 1015 de 1996 fue modificada parcialmente en 2009 por Ley 3783.

El término “entidades” del Artículo 13 de la Ley 1015 fue substituido por “sectores” de la economía, y la enumeración de los “sectores” expresamente incluidos fue cerrado en el inciso r) en los siguientes términos: “las que realicen actos de comercio en general, que impliquen transferencias de dineros o valores, sean éstas formales o informales, de conformidad a lo establecido”. A la cláusula general final, además, el Articulo 13 dispuso: “Esta numeración no será taxativa”.

La inclusión de “sectores” que “realicen actos de comercio en general, que impliquen transferencias de dinero”, sumado a que la numeración “no será taxativa”, amplió sustancialmente el ámbito de aplicación de la ley, y por ende, las atribuciones de Seprelad.

Salvador Villagra Maffiodo, en distinguir entre actos administrativos reglados y discrecionales, escribe “para explicar que la condición de fondo de regularidad del acto administrativo consiste en que la medida que va tomar la autoridad debe estar autorizada en la ley, cabe que esta medida esté señalada taxativamente o quede a opción de la autoridad elegirla según sea conveniente u oportuno” (Principios de Derecho Administrativo, El Foro, 1981, p. 78).

Taxativo, “Dícese de todo enunciado de proposiciones o supuestos de hecho, con sentido limitativo; es decir, que no es susceptible de ampliarse. Es lo contrario de ejemplificativo o enunciativo” (Diccionario Jurídico Abeledo Perrot). “Estricto, rigurosamente referido a lo expresado o escrito, sin ampliaciones admisibles” (Diccionario Jurídico Ossorio).

El Decreto del Ejecutivo reglamentario de la Ley 1015 modificada por Ley 3783, Nro. 4561 del año 2010, sobre la base de los poderes ampliados a la Seprelad, en el Art. 7 estableció con respecto del Artículo 13 de la Ley: “La enumeración de funciones y atribuciones [de la Seprelad] no es taxativa”.

El enfoque por riesgo y contexto

En el 2019 la Ley 1015 fue nuevamente modificada en forma parcial, por Ley 6497, que reguló con mayor detalle las obligaciones legales relacionados al deber de debida diligencia de los sujetos obligados, y las sanciones administrativas por su incumplimiento.

La Ley 6497 además amplió la definición de activos, bienes, o fondos, incluyendo los activos virtuales, definió al beneficiario final de las estructuras jurídicas, e incorporó el “enfoque de riesgo y contexto” recomendado por la GAFILAT, grupo regional latinoamericano del Grupo de Acción Financiera GAFI/FATF (Grupo de Acción Financiera Internacional/Financial Action Task Force).

“Este Capitulo abarca los lineamientos básicos y políticos que todo sujeto obligado debe incorporar dentro de sus procesos de prevención, mitigación de riesgos y detección de operaciones, en base a un enfoque de riesgo y contexto, acorde a las pautas reglamentarias emitidas por la autoridad de aplicación”, Art. 12 Ley 1015 enmendada por Ley 6496/19.

Nuevamente, el poder institucional de Seprelad fue ampliado por el Congreso, otorgándole atribuciones para establecer las “pautas” reglamentarias para ejercer los controles en el ámbito de su competencia. La inacción en ejercer las atribuciones institucionales para establecer el control de otros sectores de la economía no enumerados específicamente en el Articulo 13 no puede atribuirse a lagunas o deficiencias legislativas, sino a falta de voluntad política.

Ley 6797 de Agosto 2021: 3ra Década

El 29 de octubre de 2020 los senadores Rodolfo Friedmann, Víctor Ríos, y Fulgencio Rodríguez presentaron una iniciativa para incluir en forma expresa a los clubes de futbol y a las tabacaleras como “sectores” de la economía comprendido entre los sujetos obligados del Artículo 13, Ley 1015.

Entre otras cosas, los proyectistas afirman por medio de la exposición de motivos que el anteproyecto tiene por objeto incluir como sujetos obligados de la Ley 1015/97 a los clubes deportivos y actividades conexas, administración de clubes, transferencia de jugadores, derechos televisivos, y asimismo a las empresas tabacaleras.

Como se sabe, la Cámara de Diputados rechazó la inclusión expresa de clubes de futbol y tabacaleras; sin embargo, por medio de la Ley 6797/21, modificaron nuevamente la enumeración abierta del Articulo 13, estableciendo lo siguiente: “Esta enumeración no es taxativa, debiendo responder a los estándares y criterios reconocidos en la materia”.

Es decir, la autorización legislativa a Seprelad, queda calificada por los “estándares y criterios reconocidos en la materia”, y estas fundamentalmente están en los Tratados internacionales y las recomendaciones de la GAFI/FATF. En la modificación de la Ley 1015 del año 2009, recordemos, el ámbito de aplicación de la Ley fue modificado para hacer referencia expresa a los acuerdos y tratados internacionales ratificados por el Paraguay en materia de anti lavado.

Mediante la Ley 2298 del año 2003, Paraguay ratifica la “Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional”, adoptada en la ciudad de Nueva York, el 15 de noviembre de 2000 y suscrita por el Paraguay el 12 de diciembre de 2000, en la ciudad de Palermo, Italia (Convención de Palermo).

En el Artículo 7 de la Convención de Palermo, cada Estado parte se obliga a establecer “…un amplio régimen interno de reglamentación y supervisión de los bancos y las instituciones financieras no bancarias y, cuando proceda, de otros órganos situados dentro de su jurisdicción que sean particularmente susceptibles de utilizarse para el blanqueo de dinero, a fin de prevenir y detectar todas las formas de blanqueo de dinero, y en ese régimen se hará hincapié en los requisitos relativos a la identificación del cliente, el establecimiento de registros y la denuncia de las transacciones sospechosas”.

Entonces, ya en 2003 el Paraguay se obligó por Tratado a establecer un “amplio régimen interno de reglamentación”. Seprelad, en ejercicio de sus atribuciones reglamentarias y de control, inexcusablemente debió haber incluido y debe incluir cualquier otro sector de la economía nacional que considere de riesgo, si lo amerita.

La Ley 6797/21 no excluye a los sectores de clubes de futbol, tabacaleras, y otros de ser sujetos obligados, si la Seprelad lo decidiera. Medios masivos de comunicación instalaron en la opinión publica la idea errada que el revés legislativo de los iniciadores del proyecto de Octubre 2020 ata de manos a la Seprelad.

Queda a criterio de Seprelad agregar otros sectores de la economía, y la regla de ejusdem generis que en la 1ra década de la legislación limitada a ciertos sectores, en la actual versión, no tiene ese efecto.

Conclusión

En la doctrina y jurisprudencia, cuando una enumeración resulta heterogénea y excesivamente abierta, como ha sucedido con la evolución legislativa del Artículo 13 de la Ley 1015, el canon del ejusdem generis deviene irrelevante. (En el caso Mid Northern Oil Company v. State of Montana, 1925, Corte Suprema de los EE.UU., rechazó aplicar ejusdem generis ante una enumeración heterogénea y general que impide establecer una afinidad entre los particulares de la enumeración –la Ley 1015 ha evolucionado en tal sentido).

El Paraguay, siguiendo la Recomendación 10 y otros de la FATF, fue agregando otras actividades al Artículo 13, tales como las APNFD o Actividades y Profesiones No Financieras Designadas. Entonces, la misma amplitud del Articulo 13 y la Convención de Palermo compele a Seprelad a incluir cualquier sector de la economía que perciba como riesgosa, dentro del concepto de la FATF, de “riesgo y contexto”, sin las limitaciones que le habría impuesto el canon ejusdem generis en la 1ra década de vigencia de la Ley 1015.

En el año 2012, FATF publicó el informe denominado “Illicit Tobacco Trade” (ITT) o Comercio Ilícito de Tabaco. El área geográfica del informe es Europa, África y Medio Oriente. Entre otras cosas, la FATF concluye “Se confía que este informe habrá de destacar la necesidad de mejorar la cooperación internacional y reconocer que el comercio ilícito de tabaco como una amenaza significativa para el lavado de dinero y financiamiento del terrorismo”. Este informe estuvo disponible para la Seprelad, legisladores, y los medios masivos de comunicación, desde hace una década, aunque no lo refleje la opinión pública.

La iniciativa originada en el Senado en Octubre 2020, y derrotada en Diputados en Agosto de 2021, de incluir clubes de futbol y tabacaleras, fue superflua. La legislación no tenía laguna o insuficiencia que llenar, como han querido hacer creer a la opinión pública. La medida es la interpelación, y no la híper producción de leyes superfluas, ante la inacción del Ejecutivo.