La experiencia nos demuestra que los países con un mayor grado de desarrollo son aquellos que han invertido esfuerzos y recursos, sostenida y eficientemente, en educación. Pensar y debatir sobre las transformaciones que son necesarias para un sistema educativo que responda a las aspiraciones de esta generación, y de las que vendrán, y las necesidades del país en materia de crecimiento y consolidación institucional, constituye el tema de mayor actualidad y urgencia.
Requiere un amplio compromiso político y demanda mayor participación social en torno a grandes consensos que permitan políticas educativas de Estado que trasciendan los gobiernos de turno para que sean sostenibles en el tiempo.
Una buena noticia es que tenemos un marco normativo sumamente completo. El primer paso ya lo hemos dado hace décadas cuando se sancionó la ley fundamental vigente que constituye el verdadero contrato social del Estado actual.
La educación como derecho fundamental
La Constitución de 1992 ubica al sistema educativo en el centro de las prioridades del Estado. La ley fundamental vigente dedica un capítulo completo a la educación y la cultura en el que se extiende sobre el reconocimiento de derechos y la reserva de recursos para hacerlos efectivos.
Así, consagra el derecho a la educación integral y permanente que tiene como fines el desarrollo pleno de la personalidad humana y la promoción de la libertad y la paz, la justicia social, la solidaridad, la cooperación y la integración de los pueblos; el respeto a los derechos humanos y los principios democráticos; la afirmación del compromiso con la Patria, de la identidad cultural y la formación intelectual, moral y cívica, así como la eliminación de los contenidos educativos de carácter discriminatorio. Compromete al sistema educativo a la erradicación del analfabetismo y la capacitación para el trabajo (art. 73).
Además, garantiza el derecho de aprender; la igualdad de oportunidades al acceso a los beneficios de la cultura humanística, de la ciencia y de la tecnología, sin discriminación alguna; la libertad de cátedra sin más requisitos que la idoneidad y la integridad ética; el derecho a la educación religiosa y al pluralismo ideológico (art. 74); la enseñanza inicial en la lengua materna y la instrucción en los dos idiomas oficiales (art. 77); el fomento de la educación técnica (art. 78) y la promoción de los deportes (art. 84).
La Constitución también compromete al Estado en la organización del sistema educativo con instituciones tanto públicas como privadas (art. 76). La responsabilidad de la educación recae en la familia, el municipio y el Estado (art. 75).
Se establece, igualmente, una serie de obligaciones que tiene un impacto presupuestario, como la promoción de programas de complemento nutricional y suministro de útiles escolares (art. 75); la obligatoriedad de la educación básica y la gratuidad de la enseñanza en instituciones públicas (art. 76); la constitución de fondos para becas y otras ayudas (art. 80); la exoneración de impuestos fiscales y municipales de bienes, publicaciones y actividades que tengan un valor significativo para la cultura y la educación y el estímulo de las artes y la investigación científica y tecnológica (art. 83).
A los efectos de alcanzar los fines previstos en materia educativa, se dispone que los “recursos destinados a la educación en el Presupuesto General de la Nación no serán inferiores al veinte por ciento del total asignado a la Administración Central, excluidos los préstamos y las donaciones” (art. 85).
El Estado social de derecho: un nuevo marco para el relacionamiento entre el gobierno y la sociedad
Los artículos anteriores no se pueden leer fuera del contexto de la propia definición del modelo político que adopta la ley fundamental. La Constitución de 1992 define al Paraguay como un Estado social de derecho lo cual implica una forma distinta de concebir el relacionamiento mismo entre el gobierno y las personas, donde los derechos fundamentales están en el centro de los objetivos del Estado.
Igual importancia reviste el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y su derecho a preservar su identidad étnica (arts. 62 y 63). También la Constitución garantiza a los pueblos originarios el derecho a participar en la vida económica, social, política y cultural del país, de acuerdo con sus usos consuetudinarios y el respeto de las peculiaridades culturales de los pueblos indígenas, especialmente en lo relativo a la educación formal (arts. 65 y 66).
Estas normas constitucionales junto con tratados internacionales de los que Paraguay es parte y que se refieren a la educación, han tenido un amplio desarrollo legislativo.
El consecuente desarrollo legislativo
En 1998 se establecieron las bases rectoras del sistema educativo (Ley N.º 1264); en 2001 se reguló la carrera del docente (Ley N.º 1725); en 2007 se creó por ley la Dirección General de Educación Escolar Indígena (Ley N.º 3231); en 2010 se dispuso la gratuidad de la educación inicial y media (Ley N.º 4088); en 2013 se regularon las asociaciones de cooperación escolar, la inclusión de laboratorios de informática para las instituciones educativas del nivel medio del sector oficial y se dictó la ley de educación inclusiva (leyes 4952, 5136 y 5749, respectivamente) y, más recientemente, en 2017 se aprobó la carta orgánica del Ministerio de Educación y Ciencias.
Todas estas innovaciones en materia educativa se han desarrollado a lo largo de distintos gobiernos ampliando el horizonte trazado en la Constitución con el objetivo de hacer efectivos los derechos previstos en ella. Además, es particularmente relevante la creación del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide) y el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (Ley N.º 4758/2012) tanto por el objetivo que persigue de dotar de recursos en el mediano plazo a programas vinculados al sistema como - y sobre todo - por el amplio consenso social que tuvo al tiempo de su discusión y aprobación.
La disociación entre la norma y la realidad
Sin embargo, todo esto es insuficiente. Queda mucho por hacer.
Las normas por sí mismas no garantizan los procesos de transformación, se necesita además que los compromisos políticos asumidos se renueven cada día y que las políticas públicas permanezcan con independencia de quienes ocupen el gobierno.
Uno de los problemas más serios que tenemos en Paraguay es la inestabilidad de los procesos políticos. En general, todos los gobiernos de las últimas décadas han cambiado con excesiva frecuencia a los titulares de las carteras de Estado. El promedio de duración en el cargo de los ministros es bajo y eso genera incertidumbre y en consecuencia limita las condiciones de trabajo y la efectividad de las medidas propuestas por cada administración. Para todas las políticas públicas esta es una receta para el fracaso, pero más aún en educación donde se requieren décadas para que los programas empiecen a presentar resultados.
La gravedad del problema expresado en las líneas anteriores se ejemplifica muy claramente con la Ley del Fonacide. Si bien constituye un ejemplo como esfuerzo orientado a dotar de recursos estables a determinados proyectos, hemos visto en los últimos años sucesivas iniciativas de leyes que han recortado esos fondos y los han asignado a otros fines, respondiendo a urgencias y coyunturas que podrían haberse resuelto de otra forma y con otros medios.
Esto responde en parte a malas prácticas que se perciben con mucha nitidez cuando se compara el marco constitucional y legal con la realidad. Existe una suerte de disociación entre los derechos consagrados y los que efectivamente se encuentran vigentes. Lastimosamente el balance sigue siendo negativo debido a la persistencia de todo tipo de necesidades en infraestructura y recursos materiales y humanos que hoy no se encuentran cubiertas.
En parte también ocurre que sigue vigente la cultura del incumplimiento de la ley. Es así que se aprueban todo tipo de normas sin tener la certeza de su viabilidad, sin un análisis real del presupuesto que se requiere para hacerlas posible.
El legado de esta generación: repensar el sistema para transformar la educación
Esta situación requiere repensar el sistema. Refundar el proceso con un programa de transformaciones que tenga un amplio respaldo social.
En ese contexto, es necesaria una profunda revisión de la legislación vigente. Por poner algunos ejemplos, entre la Ley General de Educación y la Carta Orgánica del MEC hay casi dos décadas de diferencia. Esto puede generar contradicciones e incoherencias que deben ser analizadas y resueltas. El estatuto docente, por su lado, hoy genera críticas tanto de parte de los maestros y maestras como también de la sociedad. Por un lado, los primeros reclaman salarios acordes con sus responsabilidades y por el otro se demanda una carrera que garantice el acceso y permanencia en el magisterio por méritos objetivos y no por razones ajenas a las cualidades que debe tener el personal docente.
Finalmente, el proceso transformador debe contar con las herramientas jurídicas que le permitan estabilidad. Los poderes del Estado en general han fracasado cuando se han propuesto establecer pautas normativas que garanticen la permanencia en el tiempo de las políticas públicas. Las urgencias políticas en general han primado sobre la seguridad jurídica. Sin embargo, que no se haya logrado antes no quiere decir que no sea posible en el presente con más determinación, diálogo y sobre todo, liderazgo.
El año en que se cumplen tres décadas de vigencia de una constitución que ha cambiado profundamente las definiciones mismas del Estado y sentado las bases para el desarrollo de un sistema educativo que reconoce la educación como un derecho esencial, es un momento ideal para movilizar a los diferentes sectores de la sociedad en torno a la necesidad de refundar las propias bases de la educación en Paraguay.
La Constitución de 1992 nos impone obligaciones y nos marca un camino para alcanzar metas sumamente ambiciosas, estrechamente vinculadas al futuro mismo del país. El legado de la presente generación para las venideras debe centrarse en dar los pasos necesarios en esa dirección.
(*) Es abogado, consultor y docente universitario. Tiene estudios de posgrado en derecho constitucional y ciencias jurídicas. Fue diputado, senador y ministro del Interior. Es miembro del Instituto Paraguayo de Derecho Constitucional (IPDC) y cuenta con publicaciones sobre temas legales tanto en el país como en el exterior.
