Desacato al Poder Legislativo

El Congreso, para formular las reglas contenidas en las leyes, aplicables a una multiplicidad de casos futuros, necesita observar la información contenida en los casos de la actualidad presenta. Una acción legislativa inteligente exige al Congreso no solamente recolectar información disponible en los registros de las autoridades del sector público, sino en los archivos del sector privado. La Constitución Nacional en el artículo 195 obliga a los particulares a comparecer ante las Comisiones Conjuntas de Investigación para suministrar testimonios y documentos requeridos por el Congreso en auxilio de la tarea legislativa, en cualquier asunto de interés público.

Las condiciones de legitimidad para exigir a los particulares testimonios (subpoena ad testificandum) y documentos (subpoena duces tecum), son la autorización y jurisdicción establecida por resolución del pleno de las Cámaras para la constitución y funcionamiento de una Comisión de Investigación Conjunta en particular, el propósito legislativo establecido por el asunto de interés público a investigar, y la pertinencia de la información al asunto de interés público bajo investigación.

La Constitución establece que las actividades de las comisiones investigadoras no lesionarán los derechos y garantías consagrados por la Constitución. Sin embargo, el incumplimiento de la obligación de los particulares a quienes se requieran testimonios o documentos (informaciones privadas) constituye una obstrucción al proceso legislativo, un desacato a las órdenes del Congreso, que, sin información no puede llevar adelante con efectividad la tarea de evaluar el cumplimiento de leyes vigentes, la necesidad de su reforma, o la necesidad de leyes nuevas.

Sobre los poderes de investigación del Congreso, la Corte Suprema de los EE. UU., en el año 1927 dijo:

“Un órgano legislativo no puede legislar de manera acertada o eficaz si no dispone de información sobre las condiciones que la legislación pretende modificar o cambiar, y cuando el propio órgano legislativo no posee la información necesaria (que no pocas veces es cierta), debe recurrir a otros que sí la poseen. La experiencia ha demostrado que las meras solicitudes de esa información a menudo son ineficaces y también que la información que se ofrece voluntariamente no siempre es exacta o completa, por lo que algunos medios de coacción son esenciales para obtener lo que se necesita”.

En el Paraguay, la Ley 137 del año 1993, reglamentaria del artículo 195 de la Constitución, contempla los mecanismos coercitivos para que las Comisiones de Investigación del Congreso puedan compeler la presencia de testigos o la entrega de documentos, y las defensas de los particulares para excusarse de atestiguar sobre ciertos hechos o entregar ciertos documentos, que son excepcionales y limitados, teniendo las Comisiones amplios poderes y discreción para determinar si los derechos y garantías constitucionales invocados, válidamente impiden acceder a los testimonios y documentos exigidos por el Congreso. La doctrina y jurisprudencia de décadas ha refinado y precisado criterios, fundamentalmente favorable a dejar a criterio de la Comisión ponderar entre el interés público y los posibles perjuicios que revelar algún hecho o documento, pueda significar al particular requerido.

Ciertamente, el artículo 4 de la Ley 137 establece que la “Comisión podrá resolver citar a las personas indicadas en el segundo párrafo del Artículo 195 de la Constitución Nacional para que suministren las informaciones que se les requiera sobre los puntos atingentes a las cuestiones que se tengan en estudio, que sean de interés público o sobre la conducta de Senadores o Diputados”.

El criterio de “pertinencia” de la información, desarrollada por la doctrina constitucional, el artículo 4 lo citado con la frase “sobre los puntos atingentes a las cuestiones que se tengan en estudio, que sean de interés público”. En el artículo 6 de la Ley, está previsto que el particular u obligado a dar testimonio o entregar un documento “considerase impertinente el examen o entrega de las documentaciones solicitadas, o de parte de ella”. En este caso, la Comisión por mayoría absoluta puede ratificarse en la exigencia, y derivar la cuestión a un Juez de Primera Instancia para que resuelva la cuestión, en definitiva, debiendo fallar, previa audiencia del particular, en 5 días hábiles.

El estándar de “pertinencia” observado por las comisiones legislativas de investigación es mucho más amplio que los criterios de “relevancia”, “admisibilidad”, o “procedencia”, observado por los jueces y tribunales en los juicios. El estándar de pertinencia simplemente pretende que la información requerida por el Congreso sea tocante al asunto de interés público investigado. En el ámbito judicial, la evidencia solamente es admitida si conduce a establecer los elementos legales objeto de la prueba, para resolver el caso. La investigación legislativa puede ser tan amplia como exija el amplio propósito legislativo establecido al constituirse la comisión.

El régimen constitucional y legal de las comisiones investigadores contemplan tanto el poder inherente del Congreso de hacer cumplir ella misma la obligación de comparecer a dar testimonios y entregar documentos, como el poder de recurrir al Poder Judicial para hacer cumplir sus mandatos. El artículo 195 de la Constitución establece: “La Ley establecerá las sanciones por incumplimiento de esta obligación”, en referencia a la obligación de los particulares de comparecer ante la Comisión o entregar documentaciones. El artículo 5 de la Ley 137, por su parte, prevé sanciones de multas y arrestos domiciliarios si los particulares requeridos en forma injustificada no cumplan en dar testimonios o no entreguen los documentos exigidos. Esto, “sin perjuicio de las disposiciones penales” que correspondan.

Respecto de un particular que no comparezca voluntariamente, el artículo 5 de la Ley 137 establece “sin perjuicio de la facultad de la Comisión de hacerlo comparecer con el auxilio de la fuerza pública”. Es decir, la misma Comisión tiene la facultad de activar los mecanismos legales e institucionales para compeler la presencia de un testigo recalcitrante. A esta capacidad institucional propia del Congreso se denomina su “poder inherente” para diferenciarlo del poder que ejerce por intermedio de otros poderes del Estado. (El artículo 6 Numeral 8) de la Ley 222/93 obliga a la Policía a “citar o detener a las personas conforme a la Ley y en el marco estatuido por la Constitución Nacional…”).

Por ejemplo, el hecho punible de desacato por incumplir la orden judicial obtenida por la Comisión ante la ausencia injustificada ante una citación de la Comisión, o la entrega de la documentación exigida. (La pena por desacato tiene un rango de 6 meses a 2 años de pena privativa de libertad, o multa).

El artículo 5 de la Ley 137, párrafo 3ro, establece: “A los efectos de la aplicación de las sanciones, la Comisión informará de los antecedentes al Juez de Primera Instancia en lo Criminal de Turno, quien deberá pronunciarse dentro del término perentorio de tres días”.

Expresamente, la Ley admite como defensa para el particular requerido por una comisión legislativa de investigación el artículo 18 de la Constitución: “Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo…”. Aunque la Constitución establezca que las actividades de la comisión no lesionarán derechos y garantías constitucionales, esto no significa en la práctica, ni en la doctrina y experiencia constitucional, que defensas basadas en la confidencialidad, en el patrimonio privado de la información, o en la libertad de expresión, tenga efectividad.

Los poderes de las comisiones son amplios, y en general, la doctrina deja a la comisión ponderar entre el interés público de la información solicitada y perjuicio que ocasionaría acceder a la información. Si el particular se niega a entregar testimonios o documentos privados en forma voluntaria y deliberada, ante la insistencia de la Comisión en acceder a lo mismo, esta obstrucción al proceso legislativo constituye un desacato.

Finalmente, el último párrafo del artículo 195 de la Constitución establece: “Los jueces ordenarán, conforme a derecho, las diligencias y pruebas que se les requiera, a los efectos de la investigación”. Si los particulares obstruyen la investigación, la Ley 137 autoriza a la Comisión a solicitar allanamientos: “La Comisión si tuviese motivos fundados para presumir que en determinado lugar existen objetos o cosas, necesarios para el descubrimiento y comprobación de la verdad podrá solicitar el Juez de Turno, en lo Civil en lo Penal, de la Circunscripción respectiva, que disponga la inmediata orden de allanamiento o registro de domicilio correspondiente, y el inventario, embargo o secuestro de los objetos o cosas”(Art. 8 Ley 137/93).

Defensas basadas en la privacidad del patrimonio documental, la confidencialidad, o la excesiva amplitud o la falta de razonabilidad del requerimiento de la comisión, históricamente no han prosperado ni fueron efectivas. En el año 1960, la Corte Suprema de los EE. UU., dijo: “No era razonable suponer que [la Comisión] sabía con precisión qué libros y registros llevaba el Congreso de Derechos Civiles y, por lo tanto, la citación sólo podía especificar… con particularidad razonable, los temas a los que se relacionan los documentos… La solicitud de la citación para “todos los registros, correspondencia y memorandos’ del Congreso de Derechos Civiles relacionados con el tema especificado los describe con toda la particularidad que la naturaleza de la investigación y la situación de [la Comisión] permitirían… La descripción contenida en la citación fue suficiente para permitirle a [el peticionario] saber qué documentos particulares se requerían y seleccionarlos adecuadamente”.

Ante la negativa de los particulares de cooperar con las comisiones de investigación, el régimen constitucional y legal, prevé mecanismo para compeler el cumplimiento, remover los obstáculos que se interpongan en el acceso de la información pretendida, o castigar el desacato.