Política constitucional en materia de fueros

La política “… se convierte en la política del procedimiento, una lucha por el poder de definir, por la jurisdicción: la cuestión no es tanto si tiene que tener lugar una ponderación de intereses, sino más bien qué autoridad, en última instancia, está facultada para hacer la ponderación”, reflexiona el jurista finlandés Martti Koskenniemi.

La Constitución atribuye al Poder Judicial la facultad de conocer y decidir en juicio; al Ministerio Público, la representación de la sociedad antes los órganos jurisdiccionales para ejercer la acción penal pública; y a las Cámaras del Congreso, cuando se formase causa contra un Senador o Diputado, la facultad de decidir si suspende o no los fueros de un miembro de la Cámara, para someterlo a la justicia ordinaria. El art. 224 numeral 8) de la Constitución, establece que es atribución exclusiva del Senado las “demás atribuciones exclusivas que fije esta Constitución”. Si la Cámara suspende los fueros de un miembro, pero luego como juez político de tales fueros, resuelve dejar sin efecto la resolución de suspensión de fueros ¿La cuestión es que poder del Estado define finalmente si un miembro del Congreso está o no suspendido en sus fueros para ser juzgado por el Poder Judicial, a instancia del Ministerio Público?

Una antigua doctrina anglosajona observa que “La competencia precisa de los tribunales de justicia en cuestiones de privilegio es una de las cuestiones de derecho constitucional más difíciles que jamás haya surgido. Sobre este punto, los precedentes del Parlamento son contradictorios, las opiniones y decisiones de los jueces han divergido, y los hombres más eruditos y experimentados de la actualidad no están de acuerdo… Ya se ha demostrado que cada cámara del Parlamento reclama ser el único y exclusivo juez de sus propios privilegios, y que los tribunales han reconocido repetidamente los derechos de ambas cámaras a declarar lo que viola el privilegio y a condenar a las partes infractoras como desacato… En estas cuestiones se incluyen todas las dificultades que surgen del conflicto de competencias del Parlamento y de los tribunales de justicia”.

La Constitución, siguiendo la división tripartita de Montesquieu, divide al gobierno en tres poderes. El Legislativo sanciona leyes para la generalidad de los habitantes, el Ejecutivo ejecuta estas leyes, y el Judicial juzga casos bajo las mismas leyes. La Constitución, sin embargo, en el contexto del sistema de separación de poderes, confiere ciertas facultades propias y exclusivas a las Cámaras -una caja de herramientas- para proteger su independencia ante los demás.

Estas atribuciones constitucionales de las Cámaras, y su implementación en la práctica mediante reglamentos, resoluciones, y otras acciones, constituyen el derecho parlamentario constitucional o lex parliamenti a diferencia del derecho común o lex terrae (las leyes generales obligatorias para todos los habitantes, y que determinan las decisiones de los jueces y tribunales en casos concretos). Las inmunidades (fueros) de los miembros de las Cámaras, y atribución de cada Cámara de resolver si los mismos están o no suspendidos, corresponde al derecho parlamentario.

En el derecho parlamentario inglés, ambas “cámaras del Parlamento disfrutan de diversos privilegios, en su capacidad colectiva, como partes constituyentes de los Tribunales Superiores del Parlamento; que son esenciales para el sostenimiento de su autoridad y para el adecuado ejercicio de las funciones que les confía la constitución”. La inmunidad o fuero contra arresto en el derecho parlamentario inglés protege principalmente contra arrestos derivados de casos civiles, en los que la amenaza contra un miembro de la cámara de los comunes podría venir de miembros de la aristocracia. No obstante, si un miembro del Parlamento era arrestado en un caso penal, debía comunicarse el hecho al Parlamento para obtener el consentimiento del Parlamento al respecto.  Ningún “… miembro del Parlamento será encarcelado, durante la sesión del Parlamento, hasta que el asunto del que sea sospechoso se comunique primero a la Cámara de la que será miembro y se obtenga el consentimiento de dicha cámara para su prisión” (May).

Aunque la Cámara expresamente está autorizada a suspender los fueros, no hay prohibición constitucional contra una determinación de dejar sin efecto los fueros, y se podría interpretar comprendido en sus poderes implícitos, reconocidos en la doctrina sentada en McCulloch v. Maryland. Esta solución es más razonable que interpretar que otro poder del Estado, el Judicial o el Ministerio Público (como órgano extra poder sin facultades jurisdiccionales) pudiese definir si un legislador está o no en goce de sus fueros. Es importante abstraerse de las peculiaridades de los protagonistas circunstanciales, y atender en que el fuero es una importante herramienta del Parlamento para defenderse en situaciones críticas ante el asedio de otros poderes.

 En el caso McCulloch v. Maryland (1819), en el juez Marshall por la Corte Suprema de los EE. UU., escribió: “Una constitución que contuviera un detalle exacto de todas las subdivisiones que sus grandes potencias admitirían, y de todos los medios por los que pueden llevarse a cabo, participaría de la prolijidad de un código legal y difícilmente podría ser absorbida por la mente humana. Probablemente, el público nunca lo entendería. Su naturaleza, por lo tanto, requiere que solo se marquen grandes contornos, se designen sus objetos importantes y que los ingredientes menores que componen esos objetos se deduzcan de la naturaleza de los objetos mismos. Que esta idea fue sostenida por los redactores de la constitución estadounidense no solo se debe inferir de la naturaleza del instrumento, sino también del lenguaje… Al considerar esta cuestión, entonces, nunca debemos olvidar que se trata de una constitución, estamos exponiendo”.

El constitucionalista argentino Néstor Pedro Sagües sobre la naturaleza y efecto del desafuero, citando el fallo Balbín, escribe que es el “desafuero de legisladores es una medida de índole política (no judicial) que se desenvuelve sobre la base de apreciaciones políticas actuando la Cámara como juez político”. Ni la letra ni el espíritu de la Constitución colocan a los miembros del Congreso por encima de la Ley, pero sí confían a las Cámaras -como juez político- definir si sus fueros están o no suspendidos.

Ante las pretensiones del Ministerio Público y del Poder Judicial de decidir sobre la existencia o no de fueros parlamentarios en el contexto de una crisis política concreta, el Senado no debe abdicar su autoridad constitucional, exclusiva y final en la materia. En la distribución constitucional de facultades, atribuciones y competencias, los fueros les fueron otorgados al cuerpo para proteger su capacidad institucional e independencia ante los otros poderes del Estado. Las Cámaras del Congreso, el Ministerio Público, la Corte, son actores políticos, cada uno con sus propias competencias institucionales, y sus propios integrantes, originados en diferentes estamos sociales económicos y profesionales, con la ambición de expandir su poder e influencia en la dinámica del proceso político.

Aunque en términos formales y jurídicos, la autoridad de cada institución esté definida constitucionalmente, en la práctica autoridad y prestigio de cada institución vis a vis la otra institución lo definirá el proceso político, y de allí la importancia de que en los procesos expansivos naturales a la política, el Senado reivindique y no abdique a sus propios poderes en el esquema constitucional porque finalmente la vigencia de la democracia y la libertad no depende de la fortaleza de uno de los poderes sino del equilibrio y recíproco control de los mismos en su actuación en conjunto.