El Poder Ejecutivo en el Consejo de la Magistratura

Las fuentes del Consejo de la Magistratura establecido por la Constitución de 1992 para seleccionar jueces y magistrados están en la Constitución Francesa de 1946, la Constitución Italiana de 1947, y la Constitución Francesa de 1958. Aunque estas constituciones fueron aprobadas en un ambiente de reacción contra el fascismo de Mussolini y el régimen pro Nazi de Vichy, el Poder Ejecutivo ocupa un lugar protagónico en el Consejo.

La Constitución Francesa de 1946 crea el “Consejo Superior de la Magistratura”, presidido por el Presidente de la República, quien nombra a los magistrados a propuesta del Consejo. El Consejo Superior de la Magistratura de la Constitución de Italia de 1947, también es integrado y presidido por el Presidente de la República. El periodo de duración de 4 años solo se aplica a los miembros electivos –no al presidente. La Constitución Francesa de 1958, establece en el artículo 64 que el presidente de la República es el garante de la independencia de la República con el auxilio del “Consejo Superior de la Magistratura”, que lo preside el Ejecutivo.

La reforma constitucional de Argentina de 1994, inspirado en los modelos europeos, estableció un Consejo de la Magistratura para seleccionar los integrantes del Poder Judicial. El convencional Enrique Paixao, el 27 de julio de 1994, expuso ante la Constituyente que la reforma pretende el “pluralismo” en la integración del órgano; y que se ha buscado un modelo intermedio en los que los “poderes democráticos” retengan una importante injerencia en el proceso de designación de jueces.

La naturaleza política del Consejo de la Magistratura, a criterio del jurista argentino Juan Vicente Sola, justifica la presencia de poderes políticos resultantes de la elección popular en su integración, porque la actividad de selección y remoción de jueces es una actividad política. La Constitución de Argentina, expresa esta idea en su artículo 114, que establece que el Consejo de la Magistratura “será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular…”.

Las Constituciones de Paraguay, anteriores a la vigente, estaban basadas en el sistema de la Constitución de los EE. UU., donde la integración del Poder Judicial estaba confiada al Ejecutivo, en primera instancia, con acuerdo del Senado o de la Corte Suprema, la selección de ministros de Cortes y jueces, para la confirmación. “Los miembros del Superior Tribunal y los jueces de los Tribunales inferiores son nombrados por el Poder Ejecutivo con arreglo al inciso 4 artículo 102…”, que establece que “El Presidente de la República (…) nombra a los magistrados del Superior Tribunal de Justicia con acuerdo del Senado y los demás empleados inferiores de la administración de Justicia con acuerdo del mismo Tribunal Superior” (Constitución 1870). La Constitución de 1967, por su parte, establecía que con “acuerdo de la Cámara de Senadores, [el Poder Ejecutivo] nombra a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, con dictamen del Consejo de Estado y acuerdo de la Cámara de Senadores, al Fiscal General del Estado; y con acuerdo de la Corte, a los miembros de los Tribunales, a los Jueces, y los demás magistrados del Poder Judicial”.

En el sistema de la Constitución de 1992, el Consejo de la Magistratura reemplaza al Ejecutivo en la tarea política de nombrar a los magistrados, encargándose el Consejo de elaborar las ternas de candidatos para integrar la Corte Suprema de Justicia, para elevarlas al Senado para que designe a los miembros de la Corte con acuerdo del Poder Ejecutivo; y propone en ternas a la Corte Suprema de Justicia a los candidatos a miembros de los tribunales inferiores, jueces, y agentes fiscales. Sin embargo, siguiendo la forma de gobierno de la democracia representativa, participativa y pluralista adoptada en el art. 1 de la Constitución, el Ejecutivo conserva un representante en el Consejo, quien en forma permanente y continua le representa, en la lógica de la separación, coordinación y recíproco control de poderes.

En la sesión de la Comisión Redactora de la Constituyente, abril de 1992, el convencional Rafael Eladio Velázquez aconsejó no adoptar el expediente del Consejo de la Magistratura: “Los miembros de comisión, en mayoría, que, revisado el tema, la creación y funcionamiento del Consejo de la Magistratura, no resuelve el problema como se quiere, por el contrario, lo mantiene y puede complicarlo más, por lo que proponemos su supresión”. Esta moción no fue aprobada y se pasó al estudio del anteproyecto base del convencional Eusebio Ramón Ayala, quien argumentó que el “Consejo de la Magistratura, un consejo compuesto de forma plural y participativa que va en consonancia con los principios fundamentales que nosotros hemos establecido en nuestra Constitución en que el Paraguay es un país participativo y pluralista”. La plenaria de Constituyente, en junio de 1992, aprobó el proyecto base de Consejo de la Magistratura, inspirados en las constituciones de Francia e Italia.

Los principales elementos para interpretar correctamente una constitución son la historia, el texto, y la estructura. El análisis histórico indaga la intención de los autores de la constitución, el análisis textual en el significado de las palabras empleadas por el poder constituyente, y el análisis estructural en las relaciones entre los poderes organizados por la Constitución.

En la hermenéutica constitucional el elemento estructural puede prevalecer sobre el literal. El presidente de la Corte de los EE.UU., juez John Marshall, resolvió a favor de la constitucionalidad de un banco federal en el caso McCulloch v. Maryland (1819) sobre la base de argumentos estructurales antes que textuales, con la afirmación de que “nunca debemos olvidar que es una constitución la que estamos exponiendo”.

El Consejo de la Magistratura es un órgano extrapoder participativo y pluralista para la selección de los magistrados y jueces del Poder Judicial, y la representación del Poder Ejecutivo en este Consejo no puede interpretarse como inefectivo, y nugatorio. Los principios de participación y pluralismo en la composición del Consejo no están para proteger mandatos democráticos fenecidos, sino para garantizar el ejercicio de mandatos actuales. El representante del Ejecutivo no es un miembro autónomo e independiente, aunque en representación del Ejecutivo integre un Consejo constituido para equilibrar y repartir el poder entre distintos estamentos políticos, profesionales y académicos. Que los miembros electos por otros estamos como los académicos y profesionales tengan autonomía con respecto del Ejecutivo no implica que el representante designado por Decreto del Ejecutivo lo tenga –matices de un órgano extra poder compuesto pluralmente. El representante del Ejecutivo es un instrumento del Ejecutivo, un medio para que el Ejecutivo desarrolle sus políticas sobre la integración del Poder Judicial, dentro del sistema constitucional, coordinación y recíproco control de los poderes.

Rechazo in limine de la acción de inconstitucionalidad

La Corte Suprema debe rechazar in limine la acción de inconstitucionalidad presentada contra el decreto de Ejecutivo que nombra a su representante ante el Ejecutivo en reemplazo del nombrado por el gobierno anterior, por tratarse de una cuestión política no justiciable.

La doctrina de las cuestiones políticas no justificables fue formulada en fallos de la Corte Suprema de los EE.UU. En el caso Marbury v. Madison (1803), el presidente de la Corte, John Marshall, dijo “Por la Constitución de los Estados Unidos, el presidente está investido de ciertos poderes políticos, en cuyo ejercicio debe utilizar su propia discreción, y solo es responsable ante su país en su carácter político y ante su propia conciencia. Los asuntos son políticos. Siendo confiadas al ejecutivo, la decisión del ejecutivo es concluyente”.

La doctrina de las cuestiones políticas no justiciables fue adoptada por la legislación paraguaya en el art. 12 de la Ley 609/95, que establece que “no se dará trámite a la acción de inconstitucionalidad en cuestiones no justiciables…”, disponiendo el rechazo in limine de la acción. “De este modo, compete al propio órgano jurisdiccional decidir, en cada caso concreto, si una cuestión determinada será o no sometida a su control”, escribe Luis Lezcano Claude, que es lo que corresponde con respecto a la acción promovida por el representante designado por el anterior gobierno contra un decreto dictado por el Ejecutivo en ejercicio de facultades políticas discrecionales.

Robert Jackson, por la Corte Suprema de los EE. UU., en el caso Terminiello v. Chicago (1949), dijo “La elección no es entre orden y libertad. Es entre libertad, con orden y anarquía sin ninguna de las dos. Existe el peligro de que, si la Corte no modera su lógica doctrinaria con un poco de sabiduría práctica, convierta la Declaración de Derechos constitucional en un pacto suicida”.

Las controversias planteadas bajo la parte orgánica de la constitución (organización del poder) a diferencia que a la parte dogmática (derechos individuales fundamentales), si implica que la Corte revise el ejercicio de atribuciones discrecionales del Ejecutivo, como es el nombramiento de su representante ante el Consejo, ameritan su rechazo por constituir cuestiones políticas no justiciables.