Breve reseña histórica de las elecciones en Paraguay

POR Herib Caballero Campos *

Esta breve reseña da cuenta de como fue cambiando el derecho a elegir y a ser elegido a lo largo de nuestra historia republicana.  Asimismo, con respecto a los mecanismos que se utilizaron para emitir  el sufragio. Una vida azarosa y con muchos períodos en los cuales la libertad y la tolerancia fueron valores olvidados por quienes gobernaban la Primera República de la América del Sud.

El Congreso de 1811, durante el cual se eligió la Junta de Gobierno como forma de administración, estuvo compuesto por diputados que fueron convocados por los asociados al gobierno de José Gaspar Rodríguez de Francia y Juan Valeriano Zeballos. En la convocatoria al Congreso General de 1813 se realizaron elecciones en las cuales pudieron participar todos los vecinos de la provincia, incluidos los de la campaña.

Convocatoria de la Junta Superior Gubernativa al Congreso General de 1813. Archivo Nacional de Asunción, Colección AHRPY (ex Colección Rio Branco), Volumen Nº 159. Cortesía

Las votaciones se realizaban en todos los partidos (jurisdicciones) y eran presididas por el alcalde, el comandante militar o el juez comisionado. En dichas asambleas se elegía la cantidad de diputados que correspondía proporcionalmente a cada lugar, según su población. Este sistema de votación se realizó en 1814, 1816 y luego en 1841 y, nuevamente, en 1842 y 1844. A partir de este último año, entró en vigencia la ley “que establece la administración política de la República del Paraguay” que limitó la capacidad de ser electos solo a los grandes propietarios.

Modificación de la Ley que establece la Administración Política de la República del Paraguay. Reforma del 4 de noviembre de 1856. Archivo Nacional de Asunción. Cortesía

Al finalizar la Guerra contra la Triple Alianza (1864-1870) se sancionó la ley de elecciones de la República que, en el artículo 8 del capítulo II estableció que los menores de 18 años de edad, soldados, cabos y sargentos de tropa, además de la guardia nacional movilizada, los procesados que merezcan pena infame y los ineptos física y moralmente, no tenían derecho al sufragio. En contrapartida, para las elecciones de 1871 en la ciudad de Asunción, los extranjeros “… gozarán del voto activo y pasivo…”. Tampoco podían ser electores los diputados, senadores, ni empleados públicos a sueldo. Para ejercer el cargo presidencial se requería tener 30 años cumplidos, ser paraguayo natural y profesar la religión cristiana.

Un reconocimiento trascendente fue la abolición de la esclavitud por los integrantes del gobierno triunviral, el 2 de octubre de 1869. Con el artículo 25 de la Constitución de 1870, se estipuló que los esclavos, al ingresar a territorio paraguayo, quedaban liberados de esa condición, por lo que fueron reconocidos como ciudadanos y, como tales, con derecho al voto. No gozaron del mismo derecho los indígenas.

La falta de experiencia cívica al momento de ejecutar los preceptos constitucionales impidió que las leyes pudieran aplicarse convenientemente. En esa época los procesos electorales se caracterizaron por el fraude, a más de intimación a los electores, registrándose hechos violentos. La presencia de personas armadas en las elecciones, como policías, soldados y rufianes originó, como deduce Warren, que “… el proceso electoral, desde las inscripciones de los votantes hasta el recuento de los votos, estaba marcado por el fraude…”. Por lo que resultaba lógico que los opositores analizaran si valía la pena participar en los comicios.

Evidentemente, este sistema electoral careció de amplitud participativa porque no propició oportunidades para lograr elecciones transparentes. Según la publicación de El Nacional, en 1911, “la primera ilusión que llevaron consigo los convencionales que dieron Constitución al Paraguay fue la del sufragio universal, de la que también fueron víctimas no los autores, pero sí los intérpretes de la Argentina, que nos legaron con su error una de las causas más probables de la mentira democrática…”

La elección podía realizarse en forma verbal, según reza el artículo 33 de la ley de elecciones de 1870. Paradójicamente, el hecho de votar a viva voz no representó más que un obstáculo para lograr la participación pacífica de los sufragantes.

Un artículo de El Nacional cuestionó la participación en los comicios de los analfabetos: “El sufragio universal que admite á la función electoral á todos los analfabetos mayores de diez y ocho años, no puede ser base segura de gobierno en un país de escasa educación común. Mientras esta no se halle extensamente difundida, el sufragio universal no es más que el de la universal ignorancia…”

Durante el fugaz gobierno de Liberato Marcial Rojas (1911-1912) se introdujo la figura del voto secreto y escrito, con un Registro Permanente de Electores, mayores de 18 años, gozando de las garantías de no ser detenido por ninguna autoridad durante el tiempo de elecciones. Asimismo, se dispuso que el escrutinio se efectúe inmediatamente acabado el acto electoral. Pero, a pesar de que la Ley Rojas, como fue conocida, no se aplicó inmediatamente, su innovación representó un avance que se puso en práctica a partir de 1917.

La presidencia de Manuel Franco (1916-1919) se caracterizó por la implementación de la reforma electoral del 30 de noviembre de 1916, según la cual el elector escribía en papel o boleta los nombres de los candidatos que prefería; sin embargo, el analfabetismo representó un obstáculo. Si bien las elecciones seguían siendo indirectas, se implementó el voto secreto, pero la mujer siguió siendo excluida del sufragio.

Durante esta etapa, las mujeres empezaron a reclamar el reconocimiento de sus derechos civiles y políticos, apoyadas por los intelectuales de la época, como Telémaco Silvera, que propuso que la mujer “…ocupe el verdadero sitio que le corresponde al lado del hombre, no queremos verla en ese segundo término a que se halla relegada injustamente…”

La Constitución de 1870 fijó en 26 el número de diputados y 13 el de senadores. Las reformas del presidente Franco consistieron en aumentar a 20 el número de senadores y 40 el de diputados. Este aumento de los representantes fue justificado por el gobierno “…para que sea posible una participación apreciable de la oposición en la legislatura. La medida se halla igualmente aconsejada en razón a la mayor población…” Con ello se volvió a la representación nacional de algunos opositores, eliminándose la unanimidad parlamentaria que se había practicado en gobiernos anteriores.

La ley que estableció el voto secreto se puso en práctica con los ajustes formulados en 1916. Por lo tanto, para Margarita Elías no se puede considerar que en el Paraguay existiera libertad electoral hasta ese año.

Entre los años 1916 y 1918 se estableció el padrón electoral y se implementó el voto secreto, pero con el correr del tiempo se comprobó que estas medidas poco ayudaron a que las elecciones escaparan del fraude. Con la esperanza lejana de acceder al gobierno, las opciones para los miembros de la oposición eran la abstención o el exilio, la incorporación al partido gobernante o la revolución. De allí se explican las numerosas inestabilidades y los golpes de Estado registrados en el Paraguay como medio para llegar al poder.

Fue durante el gobierno de Eligio Ayala (1924-1928) que se acordó la participación con los colorados en las elecciones parlamentarias de 1927, que permitió a los republicanos conseguir el 32% de los votos contra el 54% de los radicales, correspondiendo a los colorados tres senadurías y nueve bancas en Diputados.

Para las elecciones presidenciales de 1928 los colorados, por primera vez, decidieron participar como partido opositor en una elección presidencial, por lo que es considerada dicha justa electoral como la única realmente democrática en el siglo XX, antes de la “transición a la democracia” iniciada en 1989. En este sentido, cabe señalar que los colorados sí presentaron candidatos en varias elecciones de renovación parlamentaria.

El Liberal, marzo de 1931. Elecciones legislativas. El Diario, elecciones de 1932. Hemeroteca Biblioteca Nacional. Cortesía

Tras la finalización del régimen liberal y la instauración de un régimen presidencialista fuerte a partir de la Carta Política de 1940, las modificaciones electorales se hicieron con vistas a asegurar el control de las actividades electorales por parte del gobierno. La inducción al voto, por ejemplo, se da en el propio acto plebiscitario realizado el 4 de agosto de 1940 que llevó a la aprobación de dicha carta política, pues los boletines de voto decían “Por la paz de la Nación voto a favor de la Constitución Nacional”. Asimismo, el artículo 9 de dicho decreto [1] establecía taxativamente que “el voto es un deber del ciudadano. El que dejare de cumplirlo incurrirá en las sanciones establecidas que serán rigurosamente aplicadas por las autoridades competentes”, de modo a asegurar la participación de los ciudadanos, que entonces se encontraban desmovilizados debido a la tregua política que fuera decretada luego del golpe del 18 de febrero de 1940.

El presidente José Félix Estigarribia votando en el plebiscito del 4 de agosto de 1940. Álbum Gráfico de la República del Paraguay. Editor Augusto Paredes, Asunción, 1941.

Durante el gobierno autoritario de Higinio Morínigo se recurrió al mismo mecanismo de organizar una “votación” de modo a legitimar su continuidad en el poder durante el período 1943-1948. Durante el acto de asunción, realizado el 15 de agosto de 1943, los grupos políticos se encontraban bajo el régimen de tregua política y la prensa bajo el sistema de censura previa establecida por el Departamento de Prensa y Propaganda. Al finalizar la guerra civil de 1947, el triunfante Partido Colorado continuó con el mismo régimen, siendo esta nucleación política la única que podía actuar legalmente en el país. Los principales dirigentes del Partido Liberal, del Partido Revolucionario Febrerista y del Partido Comunista se encontraban en el exilio.

Campaña electoral de 1948. Natalicio González, candidato único. Revista Paraguay en marcha, Asunción. Hemeroteca Biblioteca Nacional. Cortesía

En 1959 se reconocen los derechos y obligaciones de los partidos políticos, no obstante se desconoce al comunismo como nucleación política, así como “…cualquier otro género de organización totalitaria no tendrán derecho a ser inscriptos ni reconocidos, ni a presentar listas de candidatos a la Junta Electoral Central”.

Las mujeres votaron por primera vez en una elección presidencial, febrero de 1963. Patria, Hemeroteca Biblioteca Nacional. Cortesía

La Constitución promulgada en 1967 estableció la igualdad política del hombre y la mujer, al punto que el sufragio fue considerado derecho, deber y función pública del elector, sin distinción de sexo. Estipulaba la Ley Nº 704 del 5 de julio de 1961: “La mujer tiene los mismos derechos y obligaciones políticas que el hombre”. La misma Constitución reconoció, en su artículo 112, que los electores serían las personas que hayan cumplido 18 años, sin distinción de sexo.

Alfredo Stroessner y Juan Ramón Chaves, presidente de la ANR, en acto político. Patria, febrero de 1963. Hemeroteca Biblioteca Nacional. Cortesía

Se puede sostener que durante el régimen dictatorial del general Alfredo Stroessner (1954-1989) los actos electorales constituyeron una oportunidad para que el régimen legalizara formalmente su permanencia en el gobierno, utilizando mecanismos que propiciaron el control gubernamental sobre los electores. La dictadura concibió la convocatoria a elecciones generales como un medio para ratificar, mediante la fuerza y el aparato estatal controlado, la “legitimidad de la concentración del poder en la figura de Stroessner”. Se evidencia claramente aquel principio de la práctica política latinoamericana de que “…el Gobierno no pierde una elección, salvo que decida hacerlo…”.

Resultados de las elecciones de febrero de 1963. Patria. Hemeroteca Biblioteca Nacional. Cortesía

Con tales objetivos no resultó extraño que el fraude y la exclusión política de la población fuesen las maniobras tejidas desde el gobierno. El sistema electoral impuesto durante la dictadura, al igual que los intereses políticos, contribuyó a que el proceso electoral permaneciera inalterable en esencia. Durante la dictadura las juntas electorales estuvieron controladas por el partido gobernante, por lo que los resultados fueron evidentemente a favor del gobierno, considerando la influencia que pesó sobre las instituciones estatales por parte del régimen stronista, cuya consecuencia obviamente acarreó el subdesarrollo en materia de derechos y el bajo perfil del ciudadano en esa época.

Patria, febrero de 1963. Hemeroteca Biblioteca Nacional. Cortesía

Este tipo de acciones, según político liberal Enzo Doldán “…incuba con la inconsciencia de los responsables, un lento proceso de amarguras que el tiempo se hace solidario para canalizar y recoger el desencanto, el dolor concentrado y las amarguras ayudando a la explosión de movimientos revolucionarios antidemocráticos posibilitando que las rebeliones aparentemente se constituyan en motivo de liberación…”. La participación ciudadana se vio severamente afectada por la represión implantada por el régimen, originando la sensación de que la apatía política era la mejor opción para lograr una vida tranquila y con los recursos necesarios básicos para el bienestar social.

Retorno de los opositores a la Cámara de Representantes, 1963. Revista Ñande. Hemeroteca Biblioteca Nacional. Cortesía

Durante este régimen, el Estado de sitio fue aplicado en los procesos electorales, no así el día de los comicios. El partido de gobierno manejaba la Junta Electoral Central, con estas características el resultado puede considerarse de votación, no de elección. Cabe agregar que muchos compatriotas fueron relegados de las elecciones, como los exiliados, sin intenciones por parte del gobierno de ampararlos con amnistías, además de los perseguidos como opositores y presos políticos. Las elecciones se ejecutaron con previo conocimiento del resultado. Además, se caracterizaron por carecer de credibilidad en ciertos sectores de la ciudadanía, pues no se concibió la posibilidad de madurar una candidatura opositora.

La Ley 886 de 1981 facilitó el fraude electoral, ya que no existió una institución imparcial que inscribiera a los votantes. Esta función correspondió a los partidos políticos, los cuales debían trasladar los boletines electorales al lugar de votación. En efecto, solo el partido oficialista pudo llevar adelante este requisito pues al contar con el aparato estatal a su favor y, naturalmente, los recursos necesarios, los electores se encontraban en el día de elección con una boleta única, por lo que la población no tuvo posibilidad de participar por no poder sustraerse de los principales partidos políticos del país.

La caída del régimen dictatorial confirió otro estigma a la deteriorada práctica política nacional. El advenimiento de la democracia permitió que las elecciones pudieran ser efectuadas por reñidas disputas entre los contendientes. La elección presidencial realizada en 1989 contempló la inscripción de varios partidos políticos, lo que representó la nueva etapa política que el país empezaba a experimentar.

El 2 de marzo de 1990 se promulgó un nuevo Código Electoral que estableció una serie de innovaciones y permitió el establecimiento de condiciones más justas para los sectores opositores en el desarrollo de las justas electorales.

La Constitución de 1992 restableció el cargo de vicepresidente, siendo elegidos en una misma fórmula. A la vez, prohibió la reelección y la exclusividad de la afiliación religiosa. Además, los candidatos a ocupar la presidencia de la República debían ser civiles y eliminó la exclusividad religiosa. Por otra parte, para la conformación de las cámaras legislativas se instauró el sistema de representación proporcional.

La Constitución actual reconoce los derechos políticos de la mujer por medio del artículo 48, según el cual se le otorga igualdad de derechos a fin de facilitar su participación y protagonismo en la realidad nacional. Igualmente, la Carta Magna de 1992 no admite la discriminación “… por motivos étnicos, de sexo, edad, religión, condición social y preferencias políticas o sindicales”. Por primera vez en la historia de las constituciones del Paraguay, la de 1992 garantizó a los pueblos indígenas, en su artículo 65,  el derecho a participar en la vida económica, política y social del país.

Asimismo, un avance significativo constituyó la prohibición a los miembros de las Fuerzas Armadas y policiales en servicio activo de realizar actividades político-partidarias. A pesar de superar la dictadura como forma de gobierno, las secuelas que la misma dejó en la sociedad paraguaya fueron significativas. Un ejemplo es la obtención de votos cautivos, que favorece la perniciosa práctica del clientelismo, tan arraigado en nuestra actividad política, para favorecer a una persona, agrupación o partido.

La ciudadanía tiene el deber y la obligación de no convertir en un mero ritual el acto eleccionario, sino de comprometerse con el futuro de la nación siendo celosa controladora de la acción de quienes reciben el mandato del soberano de gobernar de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Nota
[1] El decreto que convocó al plebiscito para aprobar la Carta Política, que no fue discutida por una convención constituyente.

Nota de edición: El presente artículo está basado en Caballero Campos, Herib (2012). “Una visión histórica de la ciudadanía en Paraguay. La transformación del vecino en ciudadano”, en Borda, Dionisio y Abente, Diego, El reto del futuro. Asunción: Ministerio de Hacienda.

Herib Caballero Campos es investigador, doctor en Historia por la Universidad Nacional de Asunción (UNA), máster en Historia del Mundo Hispánico por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Es docente en la UNA y la Universidad Nacional de Canindeyú. Es presidente de la Sociedad Científica del Paraguay.