La Constitución de 1992 y la configuración del poder

POR Daniel Mendonca *

Junio de 1991 representó un momento fundamental en la transición paraguaya, pues ambas Cámaras del Congreso, reunidas en Asamblea Nacional, decidieron entonces una reforma constitucional con carácter total [1] . El presidente Andrés Rodríguez convocó a elecciones de convencionales constituyentes para diciembre de ese mismo año, respondiendo a un reclamo generalizado de no comprimir los plazos y facilitar la participación ciudadana. Tras un pobre debate [2], las elecciones de convencionales constituyentes se celebraron en la fecha fijada y estuvieron caracterizadas por una significativa abstención de casi el 50 % del total de electores.

En las elecciones del 1 de diciembre de 1991, la Asociación Nacional Republicana (ANR) obtuvo 409.730 votos, logrando 122 bancas de las 198 en disputa y, por lo tanto, una mayoría absoluta en la Convención Nacional Constituyente. Las 76 bancas restantes fueron distribuidas entre la oposición de la siguiente manera: el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) obtuvo 201.040 votos, logrando 55 bancas; el movimiento independiente Constitución Para Todos (CPT) obtuvo 81.680 votos, logrando 19 bancas; el Partido Revolucionario Febrerista (PRF) obtuvo 9.140 votos, logrando 1 banca, y el Partido Demócrata Cristiano (PDC) obtuvo 6.313 votos, logrando 1 banca.

El 30 de diciembre de 1991 se realizó la sesión inaugural de la Convención Nacional Constituyente en el salón auditorio del Banco Central del Paraguay, con la auspiciosa participación de los convencionales electos, el presidente de la República, el presidente del Congreso, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, autoridades civiles y militares, miembros del cuerpo diplomático e invitados especiales. Presidió la Convención  el doctor Oscar Facundo Ynsfrán y fueron secretarios de la misma los doctores Diógenes Martínez y Emilio Oriol Acosta, la licenciada Cristina Muñoz, la doctora Antonia de Irigoitia y don Víctor Báez Mosqueira.

Jura de la Constitución, junio 1992. José Antonio Moreno Ruffinelli (presidente de la Cámara de Diputados), Gustavo Díaz de Vivar (presidente del Congreso Nacional), Andrés Rodríguez (presidente de la República) y José Alberto Correa (presidente de la Corte Suprema de Justicia). Archivo

La Convención Nacional Constituyente adoptó como documento base de discusión el proyecto de la ANR, dada la circunstancia de que esa organización política obtuvo la mayoría en las elecciones convocadas [3]. El proyecto base padecía numerosos errores, algunos de los cuales fueron oportunamente señalados y corregidos por las Subcomisiones, la Comisión Redactora y la Comisión de Estilo y Técnica Legislativa de la Convención Nacional Constituyente. El proyecto definitivo resultó, así, significativamente mejor que el proyecto original, aunque siguiera siendo criticable en muchos aspectos. En cualquier caso, el texto constitucional aprobado por la Convención Nacional Constituyente exhibe importantes defectos y desprolijidades de técnica legislativa, algunos de los cuales resultaron verdaderamente conflictivos.

Durante los meses que duró la Convención, la Asamblea sufrió un acoso permanente de diferentes sectores de presión, a pesar de lo cual logró acuerdos considerables con el objetivo de diseñar el nuevo régimen constitucional. Finalmente, la Constitución fue jurada por los convencionales el 20 de junio, en medio de fuertes rumores de un golpe de Estado. Un par de días después, la Constitución fue jurada ante el Congreso, en sesión diferente, por los tres poderes del Estado [4].

Convención Nacional Constituyente, junio 1992. Jura de la Constitución por los convencionales. Banco Central del Paraguay, junio de 1992. Archivo

Muchas e importantes fueron las modificaciones e innovaciones que trajo la nueva Constitución. Se ha observado con acierto que el actual diseño constitucional ha provocado una notable redistribución de competencias de los poderes del Estado. El análisis de las disposiciones constitucionales relativas al reparto de competencias muestra que el órgano con mayores poderes de control es el Poder Legislativo, mientras que el poder del Estado bajo mayores controles es el Poder Ejecutivo.

En efecto, el Poder Ejecutivo es el poder más controlado y, a la vez, el que menos facultades de control posee. En contrapartida, el Poder Legislativo es el poder menos controlado pero el que posee mayores facultades de control. El Poder Judicial tiene pocas facultades de control, aunque de gran importancia. La conclusión principal del análisis es que, en el diseño actual, el Poder Ejecutivo tiene un poder llamativamente débil y un liderazgo político institucional muy limitado. Al mismo tiempo, el Poder Legislativo carece de un sistema apropiado de control político.

En concordancia con lo anterior, se ha advertido que el actual diseño constitucional priva al Poder Ejecutivo de ciertos mecanismos de intervención de los que tradicionalmente ha dispuesto en el ejercicio de sus funciones, restringiendo los poderes del Ejecutivo en distintos aspectos. Por su parte, el Poder Legislativo no solo ha incrementado sus competencias legislativas, sino que, a la vez, la Constitución le ha atribuido facultades y funciones que le proporcionan una mayor capacidad decisoria, al obtener competencias que normalmente se asignan al Ejecutivo. De todo ello se infiere que el sistema presidencialista paraguayo está institucionalmente dotado de un Congreso con fuertes atribuciones legislativas y con una gran capacidad de interferencia en la acción de gobierno [5].

Pero el rasgo más destacable de la nueva Constitución es, probablemente, la condición de Estado social de derecho asumida en el artículo 1º. La Constitución de 1967 había incorporado al constitucionalismo paraguayo las características básicas del constitucionalismo social al consagrar un amplio catálogo de derechos económicos y sociales, además de los clásicos derechos civiles y políticos. La Constitución de 1992 avanzó en esa línea al constituir el Estado paraguayo en Estado social de derecho, un Estado sometido al imperio de la ley y comprometido con el desarrollo de políticas sociales promotoras de bienestar. Consolidar el Estado social de derecho es hoy, sin lugar a duda, el gran desafío de la democracia paraguaya [6].

Notas

[3] Además de la ANR, presentaron proyectos constitucionales el PLRA, el movimiento CPT, el PDC, el PRF y el PH, aunque  los tres últimos tuvieron escasa difusión. Ver al respecto: Conrado Pappalardo, Reforma constitucional. Proyectos y aportes (Asunción: Intercontinental, 1992).

[4] El artículo 2 de las Disposiciones finales y transitorias de la Constitución establecía que el presidente de la República, el presidente del Congreso y el presidente de la Corte Suprema de Justicia prestarían juramento o promesa de cumplir y hacer cumplir la Constitución ante la Convención Nacional Constituyente el día 20 de junio. El juramento, sin embargo, se produjo recién el día 22 de junio ante el Congreso.

Nota de edición: El presente texto es un fragmento extraído de Breve historia del constitucionalismo paraguayo, de Juan Carlos Mendonca y Daniel Mendonca, Asunción: Centro de Estudios Constitucionales, 2009.

* Daniel Mendonca es doctor en Ciencias Jurídicas, máster en Metodología de la Investigación Científica, posgraduado en Teoría General y Filosofía del Derecho. Es docente en universidades latinoamericanas, europeas y en Paraguay. Dirige el Centro de Estudios Constitucionales (Paraguay).